Ley 6/1994 de Ordenación del Turismo en el País Vasco

I

La Comunidad Autónoma del País Vasco tiene a tenor del artículo 10.36 del Estatuto de Autónoma, la competencia exclusiva en materia de turismo. No obstante, desde la aprobación del Estatuto la materia turística no ha sido objeto de regulación especialmente intensa. Esta ausencia de normación por parte de la Comunidad Autónoma, salvo la escasa y fragmentaria existente, ha provocado que la regulación del turismo haya quedado en buena parte a cargo de la normativa estatal, en razón de la supletoriedad establecida en el artículo 149.3 de la Constitución. Así, esta ley se promulga para desarrollar una competencia exclusiva, y su necesidad se justifica en los fundamentos siguientes:

1.- En la necesidad de dar un tratamiento unitario y sistemático del turismo.

2.- En razón del principio constitucional de reserva de ley en el derecho administrativo sancionador.

3.- En ofrecer un marco suficiente para el mejor desarrollo de actividad de las empresas y sujetos turísticos, favoreciendo la calidad y competitividad de los mismos.

4.- En la conveniencia de ofrecer una adecuada Protección de los consumidores y usuarios turísticos reforzando desde esta disposición sectorial el marco de defensa de los derechos de éstos en nuestra Comunidad Autónoma.

II

Si el objetivo que persigue la ley es ofrecer una ordenación unitaria y sistemática del turismo, el primer problema que se plantea se deriva del carácter impreciso y evanescente de este concepto, de raíces y connotaciones típicamente sociológicas y de acusada importancia económica. Desde que por primera vez apareciera el término en el preámbulo del Real Decreto de 6 de agosto de 1905, se fue generalizando, con valor sobreentendido y sin que existiera una definición jurídica del mismo; de ahí la dificultad para asignarle el papel de nexo de unión sobre el que se construya el armazón de la ley. Por otra parte, hay que tener en cuenta que es precisamente la calificación de una actividad como "turística" la que legitima la presencia de la Administración para ordenar, promover, fomentar, gestionar, inspeccionar y sancionar. Así pues, la ley no pretende una ordenación del turismo en abstracto, sino del sector turístico en concreto, estableciendo un hilo conductor entre el conjunto de actividades y recursos que conforman el sector turístico del País Vasco utilizando un sistema que bien pudiera denominarse mixto, en el que la actividad turística se concreta en razón de los sujetos de la misma enumerados de forma precisa y los recursos turísticos se determinan por su aptitud para generar corrientes turísticas. Ahora bien, antes de entrar en la exposición de su contenido, conviene señalar que la ley tiene una cierta voluntad codificadora, conteniendo preceptos que tienen una contrastada vocación de permanencia y generalidad.

III

En el título I se contienen, a partir de la definición de su ámbito de aplicación (artículo 2), la descripción de los fines que se persiguen (artículo 3) y los principios y criterios a los que se adecuará la actuación administrativa (artículo 4), destacándose en el artículo 5 la atribución de competencias en favor de la Administración turística de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

IV

El título II se refiere a las empresas turísticas. La ley, en su artículo 6, define los conceptos de empresa y de establecimientos turísticos. La pretensión de la norma que se presenta es la de configurar el marco jurídico de actuación tanto de las empresas como de los establecimientos, de manera que, con independencia del lugar donde radique su domicilio social, sean sujetos de actividad turística, y corno tales sometidos en cuanto sea de aplicación a sus disposiciones. La cuestión tiene especial relevancia en materia de disciplina turística, y por ello cl artículo 56 reitera de forma general cuáles son las actividades a las que resultan de aplicación las medidas inspectoras y el régimen de infracciones y sanciones. Tratándose la actividad turística de una actividad de configuración legal, el artículo 7 abre la posibilidad, desarrollada en el artículo 37, de que reglamentariamente pueda calificarse como empresas turísticas a "cualesquiera otras" que presten servicios directamente relacionados con el turismo, con lo que la ley no establece un "numerus clausus" de empresas turísticas. Con carácter general se establece el procedimiento de autorización, las obligaciones de las empresas turísticas y el Registro de empresas turísticas. En cuanto a los procedimientos administrativos previstos en esta ley y a aquellos derivados de otras normas, cuando afecten a un mismo interesado, la disposición adicional quinta hace mención a que el Gobierno procurará que se desarrollen bajo los criterios de coordinación y simplicidad en su tramitación, proceso que evidentemente no puede dejarse exclusivamente en manos de una regulación sectorial como la presente, sino que corresponde a los instrumentos de reforma administrativa que se arbitren al efecto. A continuación, la ley se centra en pormenorizar y sistematizar las empresas de alojamiento turístico siguiendo la clasificación convencional de alojamiento hotelero y extrahotelero. En lo concerniente al alojamiento extrahotelero, se establecen las pautas generales de las distintas modalidades existentes, aun cuando algunas de ellas, como los apartamentos turísticos, tengan escaso relieve en la Comunidad Autónoma. Se incluye en él capítulo II la regulación de las viviendas turísticas vacacionales y los alojamientos en casas particulares. Ciertamente, su ubicación sistemática puede ser discutible, en tanto que no se trata propiamente de empresas turísticas; sin embargo, su naturaleza innegable de alojamiento turístico hace conveniente incluirlas junto a las otras modalidades y con remisión a una normativa reglamentaria especifica que las regulará. En el caso de la regulación del alojamiento en casas particulares conviene realizar algunas puntualizaciones. En primer lugar, hay que señalar que las previsiones del artículo 28 excluyen la tenencia de huéspedes con carácter estable a que se refiere la ley de Arrendamientos Urbanos. En segundo lugar, hay que señalar que en la práctica existe una actividad de alojamiento en viviendas particulares que, en ocasiones, constituye una red de apoyo de los establecimientos hoteleros. Por ello, y desde la perspectiva del usuario turístico, es preciso establecer normas protectoras de los derechos que con carácter general le son reconocidos. Es cierto también que la proliferación de viviendas particulares que ofrecieran alojamiento podría resultar contraria a los fines de la ley, en la medida en que pudiera propiciar una competencia improcedente para la oferta de alojamiento regular y de calidad, particularmente la hotelera. La ley establece que el alojamiento en habitaciones de viviendas particulares mediante precio, ofrecido por motivos vacacionales o turísticos en aquellos municipios o situaciones en los que sea notoriamente insuficiente la dotación de alojamiento turístico hotelero, estará sometido a la obligación de notificación a la Administración turística, garantizando siempre la calidad mínima y la protección del usuario, equilibrando con ello la insuficiente oferta turística de localidades y comarcas específicas y propiciando una vía de ampliación de las rentas familiares.

V

El título III de la ley se refiere a los sujetos turísticos no empresariales, destacándose de entre ellos, junto a las entidades turísticas no empresariales y profesiones turísticas, a los usuarios turísticos, a quienes se destina un capítulo específico, si bien todo el articulado está inspirado en criterios y medidas dirigidas a la protección del cliente.

VI

El título IV se destina a establecer el régimen jurídico de los recursos turísticos. En relación a la ordenación de los recursos que la ley propone cabe destacar:

a) Que la ordenación de los recursos turísticos se realiza por medio del Plan Territorial Sectorial.

b) Que este plan se integra en los instrumentos de ordenación territorial definidos por la Ley 4/1990, de 31 de mayo.

c) Que el ámbito del plan es el conjunto de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Singular importancia tienen los Planes Estratégicos Comarcales, en cuanto concretan en un ámbito territorial reducido los mecanismos de ordenación. La ordenación de los recursos y de la oferta turística implica considerar a la política turística como una acción planificada unitaria, no como un conjunto de actuaciones esporádicas, inconexas y coyunturales.

VII

Finalmente, en el título VI la ley aborda cuanto se refiere a la disciplina turística, dando cumplimiento a la exigencia constitucional de una norma con rango de ley que ampare la potestad sancionadora que la Administración de la Comunidad Autónoma ejerce en materia de turismo. En sus disposiciones sancionadoras, el texto de la ley se ha adaptado a las disposiciones de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

VIII

Resta por indicar que la regulación contenida en la ley precisa de complementación por vía reglamentaria respecto de las cuestiones referidas en las disposiciones adicionales, en la disposición final segunda y, en general, para cuantas sean necesarias en orden a su desarrollo y aplicación, quedando facultado el Gobierno Vasco para acometer, en su momento, la iniciativa reglamentaria precisa.